지적재조사에 관하여

지적재조사에 관하여

과제 주제: 지적재조사에 대한 일반적인 내용을 설명하고 지적재조사(사업)에 관한 판례를 인용하여 요약

 

1. 지적제도

가. 지적제도의 필요성

  ‘국가’란 ‘일정한 영토와 거기에 사는 사람들로 구성되고, 주권에 의한 하나의 통치조직을 가지고 있는 사회집단이다. 하나의 국가를 구성하기 위해서는 세 가지 요소가 필요한데 그것은 국민, 영토, 주권이다.  국가의 구성 요소 중에서도 ‘영토’는 국가의 외관, 물리적 공간, 기반이 된다. 국가적 차원(공적인 면)에서 그 기반인 영토, 즉 토지를 조사하고 관리할 필요가 있다. ‘국민’의 입장에서는 사유재산으로써 부동산의 비중과 역할이 큰데, 국가가 국민의 재산권을 보호해줄 것을 요구한다. 이러한 필요성으로 토지 정보를 조사하고 측량하여 각종 공부(토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도, 경계점좌표등록부 등)에 등록하고 관리하고 공개하는 ‘지적 제도’가 탄생한다.  국가는 지적 제도 아래, 국토를 각 필지로 나누어 경제 주체들의 소유권을 정하고 있고 국가공간정보(토지의 경계, 면적, 지번, 지목 등)를 기초하여 공간정보 산업 발전에 기여하고 있고 뿐만 아니라 과세, 손실보상 등의 기준 등에도 쓰이고 있다.

 

나. 지적제도의 발전 기대

  지적제도는 역사적으로 세 지적(과세지적) → 법 지적(소유지적)으로 발전해왔고 다목적지적(경제지적, 종합지적)으로 발전한다고 본다. 우리나라의 지적제도는 도해지적, 수치지적, 2차원지적, 법지적, 적극적 지적으로 대표되는데 사회가 더 복잡해지고 발전하면서 지적에 대한 다양한 요구, 필요성도 대두되고 있다. 거기에 발맞춰 공간정보 산업과 기술의 발전은 사회의 요구와 필요에 부응하는 고차원적인 지적제도를 지향하고 이끌고 있다. 머지않아 도해와 수치를 넘은 3차원의 공간정보를 구상하고 토지에 관한 각종 종합정보를 기록하고 관리하는 다목적지적을 구현할 수 있지 않을까?

 

2. 지적재조사

가. 지적재조사 추진배경

1) 근대식 지적도 문제

  우리나라는 1910년대 과세를 목적으로 토지조사사업을 추진하였는데, 이로서 근대적 지적제도가 창설되었고 현재 우리 지적도의 근간은 당시 작성된 것을 바탕으로 전산화하여 쓰고 있었다. 하지만 일제 강점기에 작성된 지적이다 보니 우리나라 위치를 일본(동경)의 측량원점을 기준으로 했기에 세계표준과 차이가 발생한다.

  100년 전 작성된 지적도는 당시 기술 수준의 문제로 측량정보가 부정확했다. 그 기간 동안 우리나라는 일제 강점기, 한국전쟁과 같은 역사적으로 큰 사건을 겪었고 그 과정에서 기존 지적도가 손상됐다. 어려운 상황 속, 지적도 상 경계를 고려하지 않고 사용된 토지도 문제가 됐다. 전국 약 3,700여만 필지 중 약 15%가 지적도와 불일치했다. 잘못된 토지경계로 생기는 각종 분쟁과 이에 수반되는 비용과 같은 사회적 문제도 있었다.

 

2) 현대식 지적도 제작

산업과 기술의 발전은 토지 조사 및 측량의 정확성을 높였고 이를 바탕으로 위치, 경계 등을 바로 잡고자 했다. 또한 일본의 측량원점 기준에서 세계 표준에 맞춰 디지털 지적 제작을 위해 ‘지적재조사사업’이 시작됐다.

 

나. 지적재조사

1) 개요

  지적재조사사업은 토지의 실제 경계와 지적 경계가 일치하지 않는 지적공부 등록사항을 바로 잡고, 종이 지적도를 디지털 지적으로 전환하여 효율적으로 국토를 관리하고 국민의 재산권을 보호하기 위해 계획되었다. 사업 기간은 2012년 시작으로 2030년까지로 계획 당시 전국 3,761만 필지 중 224만 필지를 대상으로 추진되고 있다. 지적재조사측량, 세계측지계 변환, 지적확정측량 등의 방법으로 시행하고 있다. 또한 원활한 사업을 위해 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 지적재조사법)이 2011년 9월 16일 제정되어 2012년 3월 17일 시행됐다. 이후 15차례 개정되어 운영되고 있다.

 

2) 법 상 절차

 「지적재조사법」에 따른 지적재조사사업의 시행 단계를 살펴보자. 기본계획 수립→기본계획을 토대로 ‘시·도 종합계획’ 수립→시·도 종합계획을 통지받은 지적소관청은 실시계획 수립→지적소관청은 시·도지사에게 지적재조사지구 지정을 신청하고 시·도지사는 이를 고시함으써 지적재조사사업 시행을 알리고 실시한다.  이후 지적소관청은 토지현황조사를 수행하는데, 이때 지적재조사측량과 병행 실시할 수 있다. 이후 경계를 설정하고 지적소관청은 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시한다. 경계결정은 경계결정위원회 의결로 결정하고 이의신청 과정을 거쳐 경계를 확정한다. 경계를 확정한 경우 지적소관청은 경계점표지를 지체없이 설치하고 지상경계점등록부를 작성, 관리한다. 또한 면적에 따른 조정금을 산정하고 이 역시 이의신청 결과를 거친다. 경계 확정에 따른 새로운 지적공부를 작성하고 등기촉탁 과정을 수행하고 폐쇄 지적공부를 영구히 보존한다.

 

3. 판례 및 재결사례로 본 지적재조사

관심있는 주제의 판례 정리를 통해 지적재조사사업에 대한 정리를 하고자 한다.

 

가. 2018구합23917 경계결정에 대한 이의신청 기각처분 취소

1) 판결요지

통행로에 대한 문제는 당사자들이 민사소송 등의 절차를 통하여 해결하는 것이 타당하며, 주택의 유일한 통로라 하더라도 무단으로 사용하는 통행로에 대해 주위 토지 통행권을 마련해주는 특별법이 아니므로 현실경계라고 하여 무단점유자에게 제공하는 것은 부당하다.

 

2) 주장요지

가) 원고

타인 토지를 점유하여 원상복구 할 것을 약속한 바 있는 데도 현실경계에 대한 다툼여부를 확인하지 않고 다툼이 없는 것으로 보아 「지적재조사법」 제1조, 제14조에 반하여 원고의 재산권을 침해한 것으로 위법하다.

 

나) 피고

「지적재조사법」은 다른 법률에 우선 적용되어 불법건축물도 그 대상이 되고, 진입로 외에 주택으로 출입이 불가하고, 블록담장은 출입문과 주택 후면의 고저차가 존재하여 명확한 경계로서 역할을 하고 있는 상태로 2003~2004년경부터 지금까지 현실경계에 묵시적으로 합의가 있었던 것으로 보아 지상경계에 다툼이 없고, 토지 면적이 감소하더라도 감정평가액으로 지급하면 재산상 손해가 발생하지 않는 것이므로 「지적재조사법」 제14조제1항제1호에 따라 토지 소유자가 점유하는 현실경계로 설정하는 것이 타당하다.

 

3) 주문

피고가 2018. 8. 29. 원고에 대하여 한 부산 금정구 금성동 389번지 답 410㎡ 경계결정에 따른 기각 결정을 취소한다.

 

4) 법원의 판단 이유

  토지의 경계가 결정되면, 토지소유자 중 자신에게 유리한 경계를 받은 소유자는 이의를 제기하지 않고, 불리한 결정을 받은 토지소유자는 이의를 제기할 것으로 본다. 토지소유자 중 일방만이 이의를 제기한 경우가 통상적 경계 다툼의 모습일 것이다. 법원은 “무단으로 침범하여 주택의 유일한 통로라 하더라도 「지적재조사법」 제3조가 지적재조사사업에 관하여 다른 법률에 우선하는 것이지 불법건축물을 양성화하기 위한 「건축법」의 특별법 혹은 주위토지통행권을 마련해 주는 특별법이 아니어서 통행로에 관한 문제는 당사자들이 민사소송 등의 절차를 통하여 해결함이 타당하다” 보았다.  통행로를 사용하도록 무단점유자에게 제공하는 것은 부당한 점, 무단점유자가 책임지고 복구하겠다는 확인서 등을 받아 두어 분쟁이 없었던 점 등을 종합하여 경계에 다툼이 없는 경우라고 볼 수 없다, 즉 경계의 다툼이 있는 경우라 보았다.

 

5) 판례로 본 지적재조사사업

  지상의 경계에 대한 착오나 인지 부족으로 생긴 지적 문제에 대해 묵인하여 살아오다가 이번 지적재조사사업으로 이러한 갈등들이 표면으로 드러나는 것 같다. 이 사례에서는 특히 피고의 건물이 도로가 없는 곳에 지어진 불법건축물인 점과 경계에 대한 다툼이 없기에 현실경계로 설정하는 것을 주장한 듯하다.

하지만 법원의 단호한 판단에서 ‘지적재조사사업’의 성격을 확인할 수 있다. 이 판례를 접하기 전에는 시골에서 오랫동안 토지를 점유하면서 농사를 짓거나 하는 경우에 점유취득에 대해, 지적재조사 이후 어떻게 결정을 지을까 궁금했다. 이내 깨달은 것은, 단순히 1필지의 경계를 조사하고 정리하는 사업이지 민법상 소유, 점유에 대한 권리와는 관계없는 것이다.

 

나. 2016구합24039 조정금 부과처분의 취소청구 기각

1) 판결요지

지적재조사사업으로 토지 면적이 넓어지는 등으로 토지 가치가 높아졌다고 볼 수 있고, 각각의 감정평가기관 평가금액에 차이가 없으므로 조정금 산정에 잘못이 없다.

 

2) 주장요지

이 사건 토지의 공시지가는 1㎡ 당 53,400(2016. 1. 1. 기준)에 불과하다. 그런데 피고는 지적재조사사업 이후 시행 전 토지와 상당부분 동일성이 인정되는 토지의 가치를 합리적인 근거 없이 1㎡ 당 213,000원으로 보아 조정금을 결정하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

 

3) 주문

원고의 청구를 기각한다. (청구취지: 피고가 2016. 6. 30. 원고에 대하여 한 조정금 부과처분을 취소한다.)

 

4) 법원의 판단 이유

  인근 토지 침범여부와 상관없이 기존의 지적공부상의 면적보다 재조사 측량결과 면적이 늘어났다면 국가가 토지소유자에게 조정금을 징수하고, 반대로 면적이 줄어들었다면 조정금을 지급한다. 원고가 경계결정에 대하여 불복하지 아니하여 기존 토지보다 면적이 11.8㎡이 증가되는 것으로 경계가 확정되었으므로 피고는 그 면적의 증가를 이유로 토지소유자인 원고에게 「지적재조사법」에 따라 산정된 조정금을 부과할 수 있으므로 이 사건 처분은 적법하다.

 

5) 판례로 본 지적재조사사업

  지적재조사는 토지의 실제 현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로잡고 종이에 구형된 지적을 디지털 지적으로 전환하여 국토의 효율적 관리, 국민 재산권 보호에 기여하는 사업이다. 지적측량 후 경계를 확정한 결과를 바탕으로 차이가 있는 부분에 대해 조정금을 산정하여 그 금액을 징수하거나 지급한다. 조정금의 산정은 원칙적으로 감정평가법인 등이 평가한 금액으로 견정하게 된다.   원고가 1㎡ 당 가격을 공시지가와 상당한 차이가 나는 금액으로 산정된 것에 대해 이의를 표했으나 평가에 오류가 있다고 보여질만한 특별한 사정이 없는 한, 조정금은 부과할 수 있고, 자격을 갖춘 감정평가법인 등의 평가로 산정된 금액이니 만큼 본 사건은 기각됨이 타당하다고 볼 수 있다. 다음의 판례 또한 본 사건과 동일한 선 상에서 본다면 판결을 예측할 수 있다.

 

다. 2016구합1183 지적재조사 조정금 부과처분 취소 기각

1) 판결요지

지적재조사사업으로 토지 면적이 넓어지는 등으로 토지 가치가 높아졌다고 볼 수 있고, 각각의 감정평가기관 평가금액에 차이가 없으므로 조정금 산정에 잘못이 없다.

 

2) 주장요지

이 사건 토지의 공시지가는 1㎡ 당 53,400(2016. 1. 1. 기준)에 불과하다. 그런데 피고는 지적재조사사업 이후 시행 전 토지와 상당부분 동일성이 인정되는 토지의 가치를 합리적인 근거 없이 1㎡ 당 213,000원으로 보아 조정금을 결정하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.

 

3) 주문

원고의 청구를 기각한다. (청구취지: 피고가 2016. 2. 15. 원고에 대하여 한 6,177,000원의 지적재조사 조정금 부과처분을 취소한다.)

 

4) 법원의 판단 이유

인천지방법원은 “재조사사업 시행이전 토지보다 사업시행 후 토지 면적이 29㎡ 넓어졌을 뿐만 아니라 도로로 사용되거나 도로를 사이에 두고 분할되어 있던 토지 부분이 사라져 전체 토지를 온전히 사용하는 것이 가능해 졌고, 토지의 한 단면이 도로면에 전부 맞닿아 있음으로써 교통 접근성이 높아져 경제적 가치가 종전에 비하여 크게 증가한 점, 조정금을 감정평가법인에 의뢰하여 평가하는 방식을 채택한 점, 4곳의 감정평가기관의 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 있다고 볼 만한 자료가 없는 점, 각 감정기관의 1㎡의 평가액에 큰 차이가 없는 점 등을 비추어 보면 조정금 산정에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어려워 적법하다고 봄이 상당하다”고 보았다.

더하여 (서울고법 2017. 9. 1. 선고. 보충설명) 지적재조사위원회의 심의, 의결에 따라 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액을 기준으로 조정금을 산정, 부과한 것은 적법하고 조정금을 부과하고 지급함에 있어서 동일한 산정기준을 적용할 수밖에 없다는 점에서도 자신에게만 개별 공시지가를 기준으로 산정한 조정금을 부과해 달라는 취지의 원고 주장은 받아들일 수 없다고 부연했다.

 

4. 정리

  지적재조사에 관한 각종 자료를 찾아보았으나 실제 과정에서 어떤 다툼이 있었고 어떻게 결론이 났는지 판례를 찾아보면서 사업에 대한 이해를 더 잘 할 수 있었다. 이번 과제에서 정리한 판례는 3개이나 더 많은 판례를 찾아보았다. 특히 토지면적 증가에 대한 조정금과 관련한 판례에서 본 과제에서 요약한 것들 외에도 기각이 난 건이 많아 보였다.  같이 근무하는 동료 2명과 지적재조사 관련 과제와 이야기한 적이 있는데, 고향에 부모님 토지의 경험을 들을 수 있었다. 둘 모두 토지 면적이 증가하여 조정금을 납부하는 상황이었는데, 재밌던 점은 돈을 받는 사람은 눈 앞에서 내 땅으로 알고 있던 부분을 상대에게 내어준 것처럼 느껴져 불만, 돈을 내는 사람도 예상보다 많은 돈을 내야해서 불만이 있었다고 들었다. 조정금 부과와 관련하여 기각된 판례, 기각된 재결례와 동료의 경험을 보면 지적재조사사업 대상 토지의 일반 국민의 시각에서 본 사업에 대한 이해 부족과 필요성의 공감 등이 부족한 것에서 갈등이 시작된 것이 아닌가 싶었다. 지적 불부합으로 인한 토지 경계와 관련한 분쟁에 대한 사회적 비용을 절감하겠다는 목표도 있는 만큼 국민들에게 사업에 대한 충분한 이해와 고지, 홍보가 더 선행되어야했지 않나 아쉬움이 들었다.

 

국민의 재산권과도 관련된 만큼 지적관청과 사업시행자의 세심한 배려와 충분한 설명과 홍보를 바란다.

 

 

※ 지적재조사 사업에 관한 홈페이지를 끝으로 첨부하며 마친다. ※

https://www.newjijuk.go.kr/main.do